BAZELE CONCEPTUALE ALE TEORIEI ADMINISTRĂRII PUBLICE

BAZELE CONCEPTUALE ALE TEORIEI ADMINISTRĂRII PUBLICE

I.1. Introducere în teoria administraţiei publice.

Administraţia publică este o ştiinţă şi o artă. Acest adevăr este “un copil” al secolului XX. Una din cele mai mari realizări ale acestui secol a fost constituirea ştiinţei administraţiei. Arta de a conduce oamenii, considerată secole de-a rîndul un dar dat de dumnezeu personalităţilor remarcante a obţinut o bază raţională, ştiinţifică. Administraţia publică s-a intercalat cu procesul de conducere politică şi administrativă de stat, devenind o activitate profesională a celor mai active grupuri de oameni.

Teoria administraţiei publice contemporane înglobează în sine ideile politice a marilor gînditori antici Platon şi Aristotel, filozofilor politici ai epocii Renaşterii, italianului N. Machiaveli, englezilor T.Gobbs şi John Lock, francezilor S.Montesquieu şi J.J.Rousseau, fondatorului democraţiei americane T. Jefferson şi întemeietorilor constituţiei americane J. Washington, D. Medison, A. Hamilton, cunoscutului cercetător a democraţiei americane A.Tocquevill, filosofilor germani E. Kant, Gh. Heghel, K.Marx.
Un aport substanţial în elaborarea teoriei şi practicii administraţiei publice au adus savanţii americani contemporani, printre ei se află eminentul activist de stat a SUA T. Roosevelt.
Autorii americani consideră că America a creat arta şi ştiinţa conducerii în organizaţiile mari şi a exportat experienţa sa în toate ţările lumii. Posibil că este aşa, dacă vorba e de – management – teoria şi practica conducerii în organizaţiile de producere. În ceea ce priveşte administraţia publică , atunci în această sferă etaloane nu există, fiindcă fiecărui sistem politic şi regim politic îi sunt caracteristice anumite schimbări cauzate de principii speciale, forme de organizare şi metode de reglare şi dirijare a proceselor sociale. Legităţile obiective, generale a activităţii politice şi administrative a statului nu sunt specifice, dar nici nu determină modele concrete de conducere. Modelele de conducere se formează în baza generalizării experienţei naţionale şi internaţionale, a inovaţiilor ştiinţifice în domeniu.
Teoria administraţiei, ca si alte ştiinţe socio-politice este internaţională. Aceasta teorie este o sinteza a cunoştinţelor acumulate de cercetătorii autohtoni şi străini şi o sinteză a practicilor politice naţionale şi internaţionale. Aspectul dominant este analiza problemelor de organizare şi funcţionare a administraţiei în tara dată.
Teoria administraţiei publice cuprinde principiile de activitate a instituţiilor publice în organizarea şi conducerea proceselor sociale şi economice, mecanismelor de adoptare şi realizare a deciziilor în cele mai importante probleme ce apar în societate, atît la nivel naţional, cît şi regional şi local. Această teorie a apărut la intersecţia ştiinţelor sociale şi umanitare – sociologia, politologia, ştiinţele economice. În această ordine de idei teoria administraţiei publice constituie rezultatul cercetărilor, creativităţii reprezentanţilor diferitor discipline ştiinţifice.
Una din principalele sarcini ale teoriei administrării publice este argumentarea ştiinţifică a organizării optimale a administraţiei publice pentru atingerea scopului general.
Teoria administrării publice se constituie dintr-o multitudine de idei, concepţii şi recomandări, care descoperă esenţa fenomenelor sociale ca: conflictul şi consensul, procesul decizional, organizarea administraţiei publice,
Teoria administrării se ocupă de modul cum ar trebui construită şi condusă o organizaţie, pentru a-şi îndeplini eficient munca. Un principiu fundamental al administrării care decurge din caracterul raţional al administrării „bune”, este că, din cîteva alternativece care presupun aceleaşi cheltuieli, întotdeauna trebuie selectată acea care conduce la cea mai reuşită realizare a obiectivelor administrative; iar din cîteva alternative care conduc la acelaşi rezultat, trebuie selectată cea care presupune cît mai puţine cheltuieli. De vreme ce acest principiu de eficienţă este caracteristic oricărei activităţi care încearcă în mod raţional să maximizeze atingerea anumitor finalităţi, utilizînd mijloace limitate, el este în egală măsură caracteristic teoriei economice şi teoriei administrative. „Omul administrativ” îşi ocupă locul alături de clasicul „om economic”.
În această ordine de idei esenţa ştiinţei administraţiei este stabilirea legilor şi legităţilor, elaborarea principiilor, funcţiilor, formelor şi metodelor de activitatea a oamenilor în procesul de conducere a societăţii, domeniilor şi echipelor. Prin urmare teoria ştiinţei administraţiei este un sistem complex de cunoştinţe, ce foloseşte date şi informaţii a diferitor ştiinţe sociale în scopul elaborării principiilor şi metodelor de influenţă asupra oamenilor în procesele sociale.
La momentul actual nu putem vorbi despre o teorie autohtona de administrare, dar importanţa studierii ştiinţei administraţiei este indiscutabilă. Statul şi societatea trăiesc o perioada dificilă în dezvoltarea sa. A fost distrus sistemul sovietic de administrare şi pîna în prezent este construit carcasul sistemului democrat de administrare. Acest sistem, încă, este completat cu mecanisme autoritar birocratice şi tehnologii autoritare în activităţile de comandă. Tradiţia trecutului de soluţionare a problemelor prin prisma ideologiilor ramîne o gîndire a paradigmei politice a celor de la conducere. Autorităţile centrale şi locale întîmpină dificultăţi în elaborarea planurilor de activitate, stabilirea priorităţilor, soluţionarea celor mai diverse probleme practice. Incompetenţta în organele administraţiei publice - nu este un fenomen rar. În numărul de pricini a crizei sistemului pot fi enumerate lipsa unei elite administrativ – politice si lipsa unei baze teoretice în responsabila activitate de conducere.

La etapele de criză rolul administraţiei publice în orice ţară creşte proporţional cu gravitatea crizei şi dacă sistemul administraţiei publice însăşi nu e desăvîrsit contribuţia acestuia la depăşirea crizei este insuficientă şi neeficace.
În numărul de pricini a crizei sistemului în care se află statul şi societatea se înscrie şi faptul că elitei administrativ-politice îi lipsesc orientările teoretice clare şi o bază teoretico – ştiinţifică în responsabila activitate de conducere.
Cu regret în Republica Moldova lipseşte o bază teoretico-practică de administrare bazată pe argumente ştiinţifice şi experienţa autohtonă.
Necesităţile sociale diferite, interesele şi scopurile obiecţilor sociali determină multilateralitatea tipurilor de intervenţii a statului asupra proceselor sociale: conducere politică, conducere administrativă, reglementare juridico-normativă, intervenţie militară în scopul stopării conflictelor ce ameninţă securitatea statului şi societăţii.
Activitatea operativ – executivă cotidiană a organelor de stat constituie procesul de administrare publică.
Conceptul de administrare publică în sensul larg nu se limitează numai la conducerea politică (cum era limitată în literatura sovietică) sau numai la activitatea administrativă de stat. În structura instituţiilor de stat a ţărilor dezvoltate, organele superioare ale puterii sunt şi organe de conducere politică şi conducere administrativă (organe ale puterii executive). Încercările de a diviza organele conducerii de stat de conducerea politică nu au o argumentare obiectivă. Aceste două tipuri de conducere sunt fondate în baza “dihotomiei politico-administrative” caracteristice pentru unele şcoli de conducere la care ne vom referi ulterior.
Ultimul timp tot mai des se vorbeşte despre depolitizarea procesului de administrare. Dar plecînd de la politizarea procesului de administrare, nu trebuie să tindem spre o altă extremitate: să reducem administraţia publică la o activitate administrativ-executivă, ignorînd conducerea politică. Prioritizarea politicului ca scop strategic în administraţia publică – este unul din principiile sale în activitatea statului. Soluţionarea oricăror probleme administrative se realizează în cadrul unor sau altor strategii politice. Inclusiv şi soluţionarea problemelor cu privire la reglementarearea sectorului economic şi cel privat.
Rolul politicii de stat în procesul de administrare este substanţial, în deosebi, în perioada de tranziţie a dezvoltării unei ţări.
Teoria dministraţiei publice determină şi explică legile obiective a procesului de administrare, principiile administrării. În teoriile administrative contemporane domină concepţia democratizării procesului de conducere, se accentuează perspectiva trecerii de la stilul tradiţional birocratic de administrare la antibirocratic, care presupune creşterea gradului de participare a celor administraţi în procesul de administrare.
În condiţiile cînd sectorul economic de stat şi alte sfere au încetat a fi unicele şi din ce în ce mai vădit creşte influenţa sectorului privat, cînd treptat se consolidează instituţiile societăţii civile, pe primul plan şi în mod obiectiv eficienţa administraţiei publice este un imperativ al timpului. Aceasta determină capacitatea administraţiei publice de a rezista concurenţei. Actualitatea problemei eficienţei administraţiei publice este dictată şi de complexitatea problemelor ce alcătuiesc criza sistemică în ţară. Depăşirea crizei e posibilă doar pe calea măririi eficienţei administraţiei publice. Soluţionarea tuturor problemelor – politice, socio-economice şi altele – în mod obiectiv sunt legate de eficienţa activităţii de conducere în organele puterii de stat. În acest context teoria administraţiei publice studiază factoriii de influenţă şi criteriile de apreciere a eficienţei autorităţilor administraţiei publice.
Concluzionînd cele expuse mai sus putem evidenţia cîteva probleme de bază cu care astăzi se ocupă teoria administraţiei publice.
În primul rînd, aceasta este problema organizării administraţiei publice de diferite nivele: naţional, regional şi local. Aici se referă elaborarea teoriei generale a organizaţiilor pubile, funcţiile autorităţilor administraţiei publice de diferite nivele, coordonarea administraţiei publice ca sistem integru.
În al doile rînd, un număr mare de probleme constituie recrutarea şi pregătirea, formarea cadrelor de conducere. În acest aspect se studiază chestiunile cu privire la structurile optimale a statelor de personal în cadrul autorităţilor administraţiei publice, conducerea personalului din autorităţile administraţiei publice, cerinţele profesionale şi de comportament a funcţionarilor publici, problema liderismului şi a debirocratizării.
În al treilea rînd, acestea sînt problemele, ce ţin de tehnica procesului de administrare. Acest bloc de probleme includ elaborarea teoriei de adoptare a deciziilor, metodelor de administrare în situaţii de criză şi în situaţii de conflict, tehnologia interrelaţiilor administraţiei publice cu mijloacele mass-media.
Fiecare din direcţiile menţionate evaluează ca subiect de studiu şi cercetare pentru teoria administraţiei publice.

I.2. Obiectul de studiu al teoriei administraţiei publice.

Autorităţile administraţiei publice în societatea contemporană – reprezintă un centru organizat care dirijază în continuu activitatea multilaterală a milioanelor de oameni. Acest centru reprezintă un „bloc de creieri”, de care în mod decisiv depinde capacitatea societăţii la autoorganizare şi activitate ca sistem integru. Orice ţară poate fi comparată cu o „corabie mare”, ce se deplasează în rezultatul activităţii numeroşilor vîslaşi. La timona corabiei - se află statul – un grup de oameni care s-au evidenţiat din mulţime şi şi-au asumat responsabilitatea să conducă corabia pe o cursă inofensivă în oceanul istoriei omenirii. Corabia se va deplasa cu o viteză maximală: dacă energia fiecărui din vîslaş se va contempla într-o forţă unică, consolidată ce va fi în stare să depăşească puterea valurilor oceanului care îi vor veni în întîmpinare, dacă conducătorii corabiei şi echipa lor vor urma datele busolei şi se vor conduce de cunoştinţele şi regulile navigaţiei istorice.
Corabia noastră, cu numele “Republica Moldova” o perioadă de timp s-a pomenit în mînile unei comenzi ce a plasat corabia în preajma unui uragan cu numele de criză. Căpitanii s-au arătat a fi slab experimentaţi şi slab cunoşteau ştiinţa socio-istorică a navigaţiei. Această ştiinţă este teoria administraţiei publice. Însuşirea şi implementarea ei de către oamenii ce sunt ocupaţi cu treburile de stat – este o condiţie obligatorie a activităţii lor, deşi nu este suficient numai aceasta. În domeniul administraţiei publice, ca nici într-un alt domeniu este necesar de a însufleţi teoria cu experienţa practică, a o îmbogăţi cu înţelepciunea poporului.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice – este un obiect multilateral, studiat de multe discipline ştiinţifice: teoria statului şi dreptului, dreptul administrativ, politologie, sociologie, ştiinţa conducerii sociale, conflictologia ş.a. Fiecare din aceste ştiinţe cercetează un domeniu de activitate a instituţiilor statului, structura şi direcţiile de activitate a acestora.
Teoria administraţiei publice în calitate de subiect evidenţiază problemele esenţei şi specificului administraţiei publice, Legile în baza cărora funcţionează statul, principiile, formele şi metodele, noţiunile principale: statul, politica, conducerea de stat şi putere. Din aceste considerente teoria administraţiei publice este o ştiinţă politică şi de drept.
Concepţia ce stă la baza acestei discipline rezultă din interlegătura politicului, dreptului, conducerii şi puterii. În acest context nu poate fi despărţită conducerea de politică.
Activitatea statului în domeniul conducerii sociale este legată de reglementarea juridică a relaţiilor sociale şi comportării oamenilor, acest fapt explică aspectul juridic al administraţiei publice.
Administraţia publică înglobează în sine influenţa statului ca nucleu a sistemului politic asupra societăţii în întregime, şi de asemenea interrelaţiile instituţiilor statului cu alte elemente ale sistemului social. De aceea administraţia publică după definiţia sa este un mod de activitate realizată în baza relaţiilor politico-juridice şi sociale. Corespunzător şi teoria administraţiei publice este o ştiinţă politico-juridică şi socială.
Determinarea teoriei administraţiei publice ca o ştiinţă politică, de drept şi socială ne orientează în primul rînd spre a înţelege administrarea publică ca formă de manifestare a autogestiunii sistemului social, ca autoconducerea lui. În al doilea rînd ne evidenţiază faptul că această ştiinţă este o ştiinţă complexă fondată în baza ştiinţelor juridice, politice şi sociale.
Astfel domeniul de studiu al teoriei administraţiei publice se constituie din complexitatea fenomenelor şi proceselor sociale, economice, politico-juridice care caracterizează domeniul de interinfluenţă a statului şi societăţii în scopul îmbunătăţirii necontenite a activităţii şi structurii administraţiei publice pentru o mai raţională şi eficientă satisfacere a interesului general şi a cerinţelor sociale.
Conţinutul principal al teoriei administraţiei publice ca disciplină ştiinţifică – este sdudierea modului de funcţionare a autorităţilor administraţiei publice, cum acestea răspund necesităţilor sociale, cum administrează mijloacele materiale şi financiare pentru obţinerea unei eficienţe cît mai ridicate. În acest context teoria administraţiei publice oferă soluţii pentru asigurarea unei funcţionări optime a aparatului administrativ.
Autorităţile administraţiei publice sînt colective de oameni. Astfel elementul uman nu lipseşte din sfera preocupărilor teoriiei administraţiei publice. Modul de recrutare şi selectare, pregătirea profesională, stabilitatea în funcţie şi promovarea acestuia, evaluarea performanţelor, raporturile interumane din interiorul diferitelor structuri administrative, dintre şefi şi subalterni, relaţiile administraţiei cu beneficiarii, argumentarea ştiinţifică a politicii statului ca nucleu şi element principal în realizarea procesului de administrare constituie obiectul de studiu al teoriei administraţiei.
H.A.Simon, V.A.Thomson, D.W. Smithburg referindu-se la obiectul de cercetare, subliniază că în prezent se evidenţiază trei domenii de interes major în ştiinţa administraţiei. În primul rînd, se pune problema modului în care ar trebui organizate sau reorganizate structurile guvernamentale majore (centrale şi locale). În al doilea rînd, se impune tot mai pronunţat faptul că există un „aspect uman” al administraţiei publice, că administraţia implică tipuri de comportament. Cercetările actuale în domeniul administraţiei publice se preocupă intens de psihologia comportamentului administrativ. În al treilea rînd revine interesul pentru examinarea teoriei tradiţionale a relaţiei dintre politică şi administraţie şi pentru reevaluarea rolului administratorului în stabilirea politicii.
M.Platon , cercetător autohton, subliniază că spectrul obiectului de studiu al ştiinţei administrţiei este vast, cu preocupări globale, fundamentale ce se bazează pe factorul organizare.
Concluzionînd cele expuse mais sus, obiectul de cercetare al teoriei administraţiei este studierea administraţiei publice, în ansamblul său, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social. Particularităţile, specificitatea acestei activităţi, rezultă din particularităţile faptelor sociale ce se produc pe parcursul realizării acestei activităţi. Descrierea şi analiza activităţii de administrare implică noţiunea de fapt administrativ, care este un fapt social distinct în raport cu celelalte fapte sociale.
În acest context faptul administrativ are următoarele caracteristici.
- faptul administrativ este un fapt social, el constituie o acţiune ce se realizează în cadrul unei colectivităţi umane organizate. De aici un şir de caracteristici ale faptului administrativ, în funcţie de dimensiunile colectivităţii umane în care se produce, de natura relaţiilor de producţie, regimul politic şi forma de guvernămînt în care se realizează administraţia respectivă;
- faptul administrativ este o activitate subordonată unor valori superioare şi exterioare. Sarcinile administraţiei, scopurile sale, sunt stabilite în sfera politicului, în exteriorul administraţiei şi constituie valori politice care se supraordonează administraţiei;
- faptul administrativ se situează între valoarea pe care trebuie s-o înfăptuiască şi executarea propriu-zisă a acestei valori, între faptele sociale prin care se stabilesc valori politice şi faptele sociale care realizează direct aceste valori;
- faptul administrativ implică în mod necesar organizarea, activitatea administrativă a statului sau a colectivităţilor locale constînd în principal în organizarea realizării valorilor politice.
Aceste fapte administrative, activitatea administrativă ca expresie a exercitării puterii executive, constituie obiectul ştiinţşei administrative.
Administraţia publică este alcătuite dintr-o multitudine de fenomene administrative a căror amploare şi complexitate se află într-o amplificare permanentă. În acest context obiectul teoriei administraţiei publice are un caracter dinamic, evoluînd şi complectîndu-se cu materii noi în funcţie de dezvoltarea administraţiei publice, de progresul ştiinţific şi tehnic al societăţii.


I.3. Metodologia teoriei administraţiei publice.

Metodologia – este începutul determinant al procesului de cunoaştere, este sistemul cerinţelor teoretice care se realizează în coplex prin metode concrete de cercetare ştiinţifică.
În literatura de specialitate metodologia teoriei administraţiei este definită în mod diferit. Astfel, M Oroveanu susţine că metodologia teoriei administraţiei constă dintr-un ansamblu de mijloace şi proceduri utile pentru a studia şi înţelege faptul şi fenomenul administrativ. În aceeiaşi ordine de idei Margareta Costea subliniază că metodologia reprezintă o totalitate de tehnici de cercetare, analiză şi investigare utilizate de specialistul care realizează studierea funcţionării şi organizării instituţiilor administrative aşa cum apar în realitate. Prin urmare metodologia teoriei administraţiei constituie o totalitate de procedee şi metode folosite de ştiinţa administraţiei. Metodologia teoriei administraţiei are rol de busolă, care dă posibilitate cercetătorului să se orienteze în realitate şi să-şi determine strategia obiectivă de cercetare a activităţii şi organizării administraţiei publice. Metodologia teoriei administraţiei include: observaţia, colectarea şi analiza datelor faptice care se materializează în descrieri, interpretări şi generalizări asupra fenomenelor administrative.
În literatura de specialitate contemporană există diferite concepţii metodologice de analiză a fenomenului administrativ.
Cele mai tipice sunt: metodologia dialectico – materialistă, tipurile de analiză: organizaţională, funcţională şi sistemică. Metodologiile menţionate ne orienteză mai întîi de toate la reflectarea obiectivă a activităţii de administrare.
Metodologia dialectico-materialistă şe-a găsit reflectarea în lucrările lui T. Parson (SUA, 1951), D.Easton (1953-1965).
Modelul sistemic a lui D.Easton reprezintă aplicarea principală a teoriei sistemice asupra analizei socio - politice. În teoria administraţiei publice analiza structural-funcţională include două aspecte. Aspectul structural: a) determinarea componentelor ce alcătuiesc sistemul administraţiei publice, b) determinarea legităţilor ce leagă aceste elemente. Aspectul funcţional include studierea mecanismului intern de funcţionare a elementelor sistemului administraţiei publice, de asemenea studierea interdependenţei sistemului administraţiei publice de mediu extern.
În acest context sistemul administraţiei publice poate fi prezentat ca un model cibernetic, care are intrare şi ieşire. Activităţile de administrare se realizează la intrare iar rezultatele se fixează la ieşire. Spre exemplu: la intrare în sistemul administraţiei publice sînt prezente următoarele componente: necesităţile populaţiei, cerinţele din partea societăţii şi susţinerea sistemului administraţiei publice de către forţele sociale, la ieşire din sistem avem hotărîri şi activităţi, servicii, răspuns la cerinţele cetăţenilor şi susţinere.
Metode de cercetare în teoria administraţiei publice. Etimologia cuvîntului „metodă” vine de la latinescul „methodos” ceea ce înseamnă „cale”, „mijloc”, „mod de exprimare”. Transpus în ştiinţă, termenul de metodă capătă înţeles de mod de cercetare şi de transformare a realităţii obiective. Metoda înseamnă un mod organizat sistematic de gîndire şi activitate şi implică o direcţie susceptibilă de a fi definită şi urmată cu regularitate în operaţiunile mintale. Metoda nu caută soluţii, ci alegerea modalităţilor de a le găsi, integrînd cunoştinţele dobîndite asupra metodelor ce se aplică în diferite discipline ştiinţifice.
În lucrarea „Teoria generală a statului şi dreptului ” metodele de cercetare ale unei ştiinţe sînt clasificate în trei categorii: metode de cercetare a mai multor ştiinţe; metode proprii de cercetare; metode generale de cercetare.
Caracterul complex al teoriei şi metodologiei ei determină şi multitudinea corespunzătoare a metodelor de studiere în cadrul teoriei administraţiei publice.
Ştiinţa administraţiei, fiind o ştiinţă socială, utilizează din celelalte ştiinţe sociale tehnicile şi metodele de cercetare ale acestora cum ar fi: cercetarea documentară, metoda sociologică, metoda statistică, metoda comparativă, metoda analizei istorice.. În acest context menţionăm că aceste tehnici şi metode urmează a fi adaptate la obiectul de studiu al ştiinţei administraţiei.
Ştiinţei administraţiei îi sînt caracteristice un şir de metode proprii de cercetare: metoda cazurilor, metodele de analiză (organizaţională, funcţională, sistemică).
Metoda generală de cercetare a ştiinţei administraţiei este metoda studiilor ştiinţifice în domeniul activităţii şi structurii administraţiei publice.
Toate trei categorii de metode se interpătrund şi se completează reciproc.
Administrarea publică este o activitate socială, care pune la baza ei relaţiile sociale. Ea se realizează într-un mediu social şi încearcă, simte pe pielea ei influenţa societăţii, mai ales simte structura socială a societăţii. În acest context este indiscutabilă însemnătatea metodelor sociologice în cunoaşterea ştiinţifică a procesului de administrare. Metodele sociologice constituie mijlocul principal de studiere a legăturilor inverse în interacţiunea dintre sistemul de administrare şi societate. Metodele sociologice în studierea procesului de administrare sunt importante şi prin faptul, că ele dau posibilitatea de a realiza analiza ştiinţifică la nivel macro şi micro, de a trece de la un nivel la altul. Metodele sociologice includ: observaţii, sondaje de opinii, anchetă sociologică, chestionare, interviuri.
Cercetarea documentară. Utilizarea documentelor administrative scrise (acte normative, statistici, organigrame etc.) care vin de la administraţia publică însăşi, prezintă importanţă pentru specialistul în teoria administraţiei publice . Analiza acestor elemente de studiu se poate face atît după o metodă de interpretare clasică, care include interpretarea sociologică sau psihologică – studiul stilului activităţii în administrare – cît şi după metoda cantitaivă care permite formularea unor reguli sau principii.
Metoda statistică de cercetare a faptelor se caracterizează prin studierea cantităţii fenomenelor. Ea se utilizează acolo unde fenomenele pot fi apreciate cantitativ, iar valoarea metodei este determinată de comensurabilitatea cifrelor ce permit comensurabilitatea proporţiilor dintre fenomenele în prealabil evaluate.
În procesul de cercetare ştiinţifică a administraţiei publice un rol important îi revine metodei comparative. Esenţa acestei metode constă în evidenţierea trăsăturilor de asemănare sau deosebire la două sau mai multe fenomene. Comparaţia este o premiză importantă a generalizării teoretice. Ei îi revine un rol semnificativ în deducţiile făcute prin analogie. Judecăţile care exprimă rezultatele comparaţiei dezvăluie conţinutul noţiunilor despre obiectele comparate. Metoda comparativă este valabilă numai pentru fenomene comparabile, dar cu ajutorul acestei metode se pot analiza şi fenomene diferite: autorităţi publice de acelaşi gen din cadrul aceluiaşi stat sau similare din diferite ţări.
Metoda istorică dă posibilitate teoriei administraţiei să cerceteze administraţia publică în perspectiva şi dezvoltarea sa istorică, în evoluţie. La studierea teoretică a problemei obiectului este necesar să se ţină cont de istoria concretă a fenomenelor administrative. Aceasta înseamnă a studia administraţia publică din punct de vedere a faptului cum şi de ce a apărut, prin ce etape de dezvoltare istorică a trecut, la ce nivel de dezvoltare a ajuns azi, perspectiva de dezvoltare pentru viitor.
O metodă specifică utilizată în ştiinţa administraţiei este metoda studiilor de caz. Cazurile concrete se pot referi fie la o problemă generală (elaborarea unei lucrări, determinarea unui plan de urbanism), fie specială (revocarea unui funcţionar, examinara plîngerii unui administrat). Cazul poate fi studiat şi dezbătut într-o instituţie universitară sau într-o organizaţie abilitată pentru formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici. Studiul şi discuţia generează soluţii pentru îmbunătăţirea organizării administrative, identifică tendinţele generale de dezvoltare a sistemului administrativ existent.
Metoda studiilor ştiinţifice în domeniul administraţiei publice este o altă metodă aplicată în teoria administraţiei publice. Metoda studiilor ştiinţifice include realizarea studiilor parţiale (un serviciu public, o autoritate a administraţiei publice, un corp de funcţionari publici, etc.) şi realizarea studiilor globale (de ansamblu). În această categorie intră investigaţiile cu caracter general, abordîndu-se în mod sistematic, ansamblul problemelor administraţiei publice.
Metodele de cercetare în ştiinţa administraţiei au drept scop elaborarea generalizărilor, recomandărilor de importanţă teoretică şi practică. În acest context, în scopul alegerii celei mai adecvate metode de cercetare în ştiinţa administraţiei trebuie să se ţină seama de totalitatea problemelor şi situaţiilor reale existente în Administraţia Publică.
În elaborarea generalizărilor, ştiinţa administraţiei se bazează pe faptele şi fenomenele sociale legate de procesul administrării din interiorul unei instituţii administrative precum şi în relaţiile acesteia cu publicul. După cum menţionează M.T.Oroveanu în lucrarea „Tratat de ştiinţa administraţiei”, ştiinţa administraţiei nu are posibilitatea să recurgă la experienţe, în acelaşi grad ca în ştiinţele naturii. În unele compartimente se pot face experienţe, ca de exemplu în materia tehnicii de lucru ( dimensiunile unor formulare, culori deosebite ale fişelor pentru diverse forme de dosare, utilitatea lor pentru reducerea dosarelor, etc.)
Procesul elaborării principiilor de cercetare distinge trei etape: descrierea activităţii, experienţei; concluzii sau generalizări preliminare privind un sector limitat de activităţi şi apoi elaborarea principiului ce cuprinde o generalizare şi formulare fundamentală. De regulă, în ştiinţa administraţiei o astfel de cercetare comlexă este realizată interdisciplinar, împreună cu specialiştii în ştiinţa politică, drept constituţional, drept administrativ, sociologie, psihologie, precum şi practicieni din administraţie.
Metode de analiză în cercetarea administraţiei publice. Arsenalul mijloacelor şi instrumentelor de cercetare a teoriei administraţiei publice include toate principiile de bază a cercetării ştiinţifice: analiză şi sinteză, inducţie şi deducţie, comparaţie şi generalizare.
Un rol deosebit în metodologia administraţiei publice are analiza sistemică şi analiza situaţională. Complexitatea şi aspectul multilateral al administraţiei publice necesită cercetarea faptelor în totalitatea şi interdependenţa lor. În acest context sistemul administraţiei publice se examinează nu ca un fenomen izolat, dar ca o totalitate de elemente care se află într-o interconexiune şi fiecărui element îi corespunde o poziţie şi o funcţie anumită. În acelaşi context prin prisma analizei sistemice administraţia publică este examinată ca un sistem funcţional care posedă stabilitate, dar în acelaşi timp ca un sistem ce se dezvoltă, se schimbă în continuu.
Analiza sistemică reprezintă o totalitate de metode, folosite pentru pregătirea şi argumentarea deciziilor în probleme complicate din administraţia publică. Procesul de soluţionare a problemei trebuie să înceapă cu formularea clară şi concretă a scopului. În acest context problema trebuie să fie examinată ca un tot întreg, ţinîndu-se cont de consecinţele şi interlegăturile deciziilor luate fiecare în parte. Este necesar de a depista şi analiza căile alternative de atingere a scopului. Scopul subdiviziunilor în parte nu trebuie să fie în conflict cu scopul organizaţiei. Esenţa principală a analizei sistemice o constituie construirea modelului (sau a modelelor), care reflectă toţi factorii şi interlegăturile situaţiei reale, care pot apărea în procesul implementării deciziei luate.
Analiza sistemică distinge sistemul administraţiei publice în două părţi: interiorul şi exteriorul acestuia. Interiorul include scopul, obiectivele, structura, resursele şi tehnologiile administraţiei publice iar exteriorul cuprinde toate sistemele situate în exteriorul sistemului administraţiei publice şi care influenţează activitatea acestuia.
Analiza sistemică se bazează pe patru postulate elaborate de David Easton în lucrarea „Analyse du sisteme politique”:
a) interacţiunile în interiorul unui sistem constituie un sistem de comportament;
b) nu se poate interpreta în mod util semnificaţia acestuia dacă se consideră că sistemul există într-un spaţiu vid, trebuie să-l situăm în raport cu mediul său biologic, social, fizic şi psihologic;
c) acest sistem este un sistem deschis, ceea ce înseamnă că el trebuie conceput ca supus influenţelor care rezultă din alte sisteme;
d) sistemul trebuie să aibă capacitatea de a reacţiona la perturbări şi prin aceasta, de a se adapta condiţiilor în care el se găseşte.
Ideea principale a abordării sistemice conchide în recunoaşterea interlegăturii şi interdependenţei elementelor, subsistemelor şi întregului sistem al administraţiei publice cu mediul extern, adică cu societatea în întregime.
Analiza funcţională determină şi evidenţiază rolul administraţiei publice în viaţa socială prin prisma funcţiei pe care o îndeplineşte sistemul administraţiei publice în sistemul social. Analiza funcţională accentuează două aspecte: diferenţierea şi disfuncţiile organizaţiei. Diferenţierea se bazează pe concepţia că un singur element al organizaţiei poate avea mai multe funcţiuni iar o singură funcţiune poate fi îndeplinită de elemente interşanjabile. Componenta diferenţierea organizaţiei reflectă imaginea administraţiei publice în toate dimensiunile sale. Dimensiunea istorică care elucidează dezvoltare sa în timp şi dimensiunea spaţială cu dubla ramificare: orizontală, prin specializarea sarcinilor, repartizate între unităţile de acelaşi rang şi verticală prin ierarhizarea activităţilor, adică a organizării lor pe niveluri separate, dar şi subordonate unele altora şi ţinînd în consecinţă,de o autoritate centrală. Componenta disfuncţiile organizaţiei este axată pe semne ale unei funcţionări iraţionale ale organizaţiei.
Analiza organizaţională este fondată pe ideea că „succesul marilor organizaţii constituie una dintre caracteristicile esenţiale a societăţilor moderne”. În această ordine de idei analiza organizaţională caută analogiile existente între organizaţiile de orice natură (publică sau privată), astfel contribuind substanţial la studiul administraţiei. Analiza organizaţională prevede analiza a trei aspecte principale: autonomia organizaţie, porpzitatea frontierilor organizaţiei şi segmentarea organizaţiei.
Un aport esenţial în dezvoltarea administraţiei publice a adus abordarea situaţională, apărută la începutul anilor 70 ai secolului XX. Adepţii abordării situaţionale în administraţia publică susţin că, structuri optimale nu există. Administraţia publică trebuie să fie organizată în aşa mod, ca ea să fie la nivelul complexităţii şi dinamicii societăţii. Ideea principală a abordării situaţionale este analiza situaţiei, adică o trusă concretă de circumstanţe, care influenţează substanţial asupra autorităţii publice concrete la momentul concret.
Deşi abordarea situaţională recunoaşte legităţile generale a procesului de administrare, metodele specifice, care trebuie să le utilizeze conducătorii în atingerea scopului la fiecare nivel de administrare şi în fiecare organizaţie, pot varia semnificativ. În cadrul analizei situaţionale conducătorii permanent trebuie să determine ce tip de structură sau metode de conducere sînt eficiente pentru situaţia concretă. Succesul abordării situaţionale depinde în mare măsură de alegerea corectă a schimbărilor situaţionale, care determină evoluţia procesului de administrare în condiţiile date.
Majoritatea cercetătorilor contemporani consideră că factorii ce influenţează succesul administraţiei publice pot fi divizaţi în două categorii: factorii mediului intern ( scopul, obiectivele, structura, tehnologiile şi personalul) şi factorii mediului extern ( procesele politice, situaţia economică, progresul tehnico-ştiinţific, schimbările socio-culturale, influenţa grupurilor de interese) .
Din punct de vedere a abordării situaţionale metodologia analizei problemelor şi deciziilor în administraţia publică poate fi prezentat ca un proces în patru etape:
1. Pentru rezolvarea problemei stabilite conducătorul trebuie să selecteze una sau mai multe metode ştiinţifice: analiza funcţională, analiza organizaţională, metoda statistică de adoptare a deciziilor, metode motivaţionale ş.a..
2. Fiecare din metodele enumerate, aplicate în situaţii concrete, au punctele lor forte şi slabe: conducătorul trebuie să poată să prevadă posibilele consecinţe (pozitive şi negative) ca rezultat al aplicării metodei selectate de el.
3. Conducătorul trebuie să poată să interpreteze corect situaţia: să determine ce factori sînt mai importanţi în situaţia dată şi ce efect probabil poate implica schimbarea unui sau mai mulţi factori.
4. Conducătorul trebuie să poată folosi metode şi procedee concrete, care provoacă cel mai mare efect negativ în situaţii concrete, asigurînd în acelaşi timp atingerea scopului autorităţii administraţiei publice pe cea mai eficientă cale în condiţiile circumstanţelor existente.



I.4. Administraţia publică: artă şi ştiinţă.

Subiectul în cauză este pe larg discutat în cercul oamenilor de ştiinţă, răspunsurile fiind diverse, comportînd argumente atît în favoarea ştiinţei cît şi în favoarea artei. .
Dicţionarul explicativ al limbii române dă definiţia noţiunii de ştiinţă ca ansamblu sistematic de cunoştinţe despre natură, societate şi gîndire; ansamblu de cunoştinţe dintr-un anumit domeniu al cunoaşterii. Pentru recunoaşterea statutului de ştiinţă a unui domeniu este necesară existenţa următoarelor elemente: a) un obiect propriu de cercetare, b) metode de cercetare, c) posibilitatea de a formula principii.
Ştiinţa administraţiei îndeplineşte aceste trei condiţii. Ştiinţa administraţiei are un obiect propriu de cercetare exprimat prin activitatea şi structura administraţiei publice. Obiectul ştiinţei administraţiei este studierea administraţiei publice , în ansamblul său, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social. Particularităţile acestei activităţi rezultă din particularităţile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizării ei. Noţiunea faptului administrativ constituie punctul de plecare al cercetărilor asupra administraţiei publice.
După Brezoianu, obiectul ştiinţei administraţiei poate avea un dublu sens: 1) într-un sens restrîns ştiinţa administraţiei are ca obiect de cercetare administraţia publică sub aspect organizatoric şi funcţional; 2) în sens larg, obiectul ştiinţei administraţiei publice se referă la raţional şi eficienta dimensionare şi organizare a aparatului administrativ, precum şi elementul uman.
O primă categorii de preocupări pentru ştiinţa administraţiei se referă la raţionala dimensionare şi organizare a aparatului administrativ, în raport cu nevoile sociale pe care trebuie să le satisfacă. Un aparat administrativ prea numeros, în afară că generează cheltuieli bugetare suplimentare şi inutile, conduce totodată şi la apariţia unor paralelisme între autorităţi, la rezolvări greoaie, la fenomene de birocraţie. Dimpotrivă, un aparat administrativ insuficient are ca efect o supraaglomerare cu sarcini a autorităţilor administraţiei publice, ceea ce, în mod inevitabil, conduce la o rezolvare superficială, uneori chiar la o imposibilitate de rezolvare a problemelor. De aceea, raţionala dimensionare şi organizare a aparatului administrativ constituie o preocupare de prim ordin pentru ştiinţa administraţiei.
Ştiinţa administraţiei trebuie să se preocupe şi de modul cum funcţionează autorităţile administraţiei publice, de modul cum răspund la comandamentele sociale, cum gospodăresc mijloacele materiale şi financiare pe care le-au încredinţat, pentru obţinerea unei eficienţe cît mai ridicate. Ştiinţa administraţiei trebuie să ofere soluţii pentru asigurarea unei funcţionări optime a aparatului administrativ, pentru ca acesta să poată rezolva în timpul cel mai scurt, cu cele mai mici cheltuieli şi înt-un mod adecvat, realist şi principial toate problemele cu care se confruntă. Pe măsură ce societatea parcurge noi etape în dezvoltarea sa progresivă, ceea ce ridică sarcini noi, tot mai complexe pentru autorităţile administraţiei publice, în mod corespunzător ştiinţei administraţiei îi revin sarcini de cea mai mare însemnătate în ceea ce priveşte îmbunătăţirea organizării şi funcţionării administraţiei publice, aducîndu-şi contribuţia la adoptarea măsurilor vizînd realizarea acestui obiectiv.
Autorităţile administraţiei publice sînt colective de oameni. De aceea, elementul uman nu trebuie să lipsească din sfera preocupărilor ştiinţei administraţiei. Modul de pregătire şi recrutare a personalului, stabilitatea în funcţie şi promovarea acestuia, aprecierea activităţii personalului, raporturile interumane din interiorul diferitor structuri administrative, dintre şefi şi subalterni, relaţiile administraţiei cu beneficiarii, cu persoanele din afara acesteia etc.constituie preocupări permanente pentru ştiinţa administraţiei. De modul cum se desfăşoară raporturile dintre persoanele din cadrul aparatului administraţiei publice, precum şi dintre acestea şi persoanele din afara administraţiei depinde într-o mare măsură însă-şi buna desfăşurare a activităţii autorităţilor administraţiei publice.
Ilie Iovănaş sisţine că ştiinţa administraţiei studiază avantajele şi dezavantajele conducerii colective, iar în funcţie de constatările făcute, apreciază în ce limite se poate aplica cu eficienţă maximă acest principiu. Ştiinţa administraţiei cercetează de asemenea, căile şi metodele de stimulare a participării creatoare a tuturor membrilor autorităţii colegiale la dezbatera şi adoptarea actelor decizionale, etc.
Ştiinţa administraţiei cercetaeză proporţia optimă între funcţionarii de decizie şi cei de execuţie, în aşa fel încît, realizîndu-se o simplificare a aparatului administrativ, să se obţină un maxim de eficienţă socială şi economică a activităţii administrative.
Ştiinţa administraţiei cercetează şi căile, precum şi mijloacele care asigură o fundamentare ştiinţifică a deciziei administrative, metodele şi condiţiile în care se realizează o eficienţă social-economică şi politică maximă a deciziei, măsură în care mijloacele tehnice pot ajuta la adoptarea unor decizii optime, mijloacele de conservare şi transmitere operativă şi exactă a conţinutului informaţiei.
În ştiinţa administraţiei se utilizează metode diferite adecvate fiecărei probleme studiate în scopul realizării unei cercetări eficiente. Fiind o ştiinţă interdisciplinară, ştiinţa administraţiei utilizează tehnici şi metode de cercetare ale ştiinţelor sociale. Printre ele enumărăm: cercetarea documentară (studierea documentelor administrative scrise: acte normative, organigrame, statistici, etc.,) , metoda sociologică (observaţii, sondaje de opinii, anchetă sociologică, chestionare, interviuri), metoda statistică de cercetare a faptelor ( studierea cantităţii fenomenelor), metoda comparativă (cercetarea realităţii administrative din mai multe ţări), metoda analizei istorice (cercetarea administraţiei publice în perspectiva şi dezvoltarea sa istorică, în mişcare). Ştiinţei administraţiei, însă, îi sunt caracteristice şi metode proprii de cercetare: metoda cazurilor, metodele de analiză (organizaţională, funcţională, sistemică).
Ştiinţa administraţiei este o ştiinţă experimentală care cercetează realităţile sociale şi în baza investigaţiilor efectuate formulează reguli şi principii. Aceste principii şi reguli reprezintă concluzia generală, întemeiată pe observarea unor serii de activităţi administrative, de sine stătătoare, în funcţie de etapa de dezvoltare a societăţii. Formularea principiilor ştiinţei administraţiei şi aplicarea lor adecvată în fiecare situaţie, constituie baza rezolvării sarcinilor administraţiei publice concrete şi facilitează realizarea obiectivului fundamental de satisfacere a interesului general. Astfel doctrina de specialitate menţionează două categorii de principii ale ştiinţei administraţiei: principii generale şi principii speciale. Principiile generale sunt: principiul suveranităţii naţionale; separaţia puterilor statului, principiul supremaţiei Constituţiei; principiul transparenţei. Principiile speciale includ: organizarea şi conducerea unitară; autonomia de organizare; adaptabilitatea organizării şi funcţionării administraţiei publice; simplificarea şi raţionalizarea structurilor organizatorice şi funcţionale ale administraţiei publice; perfecţionarea stilului, a metodelor şi tehnicilor, atît la nivel de comandă, cît şi la nivel de execuţie.
În lucrarea „Tratat de ştiinţa administraţiei” M.Oroveani , subliniază şă în conţinutul ştiinţei administraţiei se reflectă următorii factori:
1. Factorul ordine. Prin natura sa, administraţia este chmată să asigure ordinea, anihilînd în acest scop, toate cauzele care produc dezordine.
2. Factorul stabilizator. În materie administrativă se urmăreşte asigurarea şi păstrarea continuităţii, fără însă ca tendinţa spre stabilitate să frîneze dinamizmul acţiunii şi adaptarea necontenită la modificările justificate de evoluţie şi progres.
3. Factorul raţional. Se urmăreşte în activitatea administraţiei cooperarea umană raţională, fundamentată pe logică. De aceea în ştiinţa administraţiei urmează ase studia modalităţi de eliminare a exagerărilor birocratice sau a unor practici administrative în dezacord cu principiile logice.
4. Factorul eficienţă. Este absolut necesar ca în ştiinţa administraţiei să se studieze procedeele prin care să se realizeze eficienţa în administraţie, eficienţa care înseamnă raportul dintre rezultatele obţinute de pe urma unei activităţi administrative şi consumul de resurse umane, materiale şi financiare pentru a înfăptui această activitate. Factorul eficienţă este condiţionat de factorul raţional şi aceşti doi factori alcătuiesc criteriile esenţiale după care se apreciază valoarea şi utilitatea unei instituţii administrative, şi dacă ea îşi îndeplineşte misiunea pentru care a fost înfiinţată sau dacă nu se impune reorganizării sau chiar desfiinţarea ei.
5. Factorul organizare. Este domeniu de investigare în ştiinţa administraţiei, în care se studiază modurile de organizare eficientă a aparatului administrativ. Punănd accentul pe factorul organizare, pe înfăptuirea sa raţională şi eficientă, ştiinţa administraţiei poate fi definită logica administrării sau ştiinţa organizării administrative.
6. Factorul conducere. Oferă un vast domeniu de cercetare în ştiinţa administraţiei. Pentru a se realiza o conducere raţională şi eficientă este necesar ca ea săse înfăptuiască be baze ştiinţifice. Conducătorului se mai cer, în plus, şi anumite însuşiri specifice acestei activităţi, cu obiectivul ca această activitate să devină o artă.
7 Factorul finalitate. Ştiinţa administraţiei mai poate fi definită filizofia administraţiei sau sociologia administraţiei, pentru că studiind multilateral administraţia publică îşi propune cascop îmbunătăţirea activităţii şi structurii acesteia în interesul societăţii. Or, această finalitate impune cercetarea, în fundamentul lor, a cauzelor determinate ale acţiunii administraţiei publice, care are misiunea satisfacerii interesului general al colectivităţilor umane, dar şi interesului individual şi legitim al omului.
8. Factorul centriped. Întrucît administraţia publică urmăreşte să acţioneze în mod unitar, avînd prin definiţie, un rol de unificare, în conţinutul ştiinţei administraţiei se oglindeşte această trăsătură caracteristică.
Toţi aceşti factori alcătuiesc conţinutul ştiinţei administraţiei şi sunt studiaţi pentru a se găsi soluţiile cele mai adecvate în scopul unei organizări şi funcţionări a administraţiei publice. În acest cadru în ştiinţa administraţiei se cercetează şi unele probleme care aparent sunt de o mică importanţă, ca de exemplu, acelea în materie de tehnică administrativă sau metodele de organizare a birourilor etc. În această ordine de idei este important să se urmărească organizarea raţională şi eficientă, în cele mai modeste compartimente de activitate, deoarece a fost depăşită vechea mentalitate a funcţionarilor care considerau că activitatea în administraţia publică constă în aplicarea legilor şi a dreptului administrativ şi nu concepeau să se ocupe de probleme minore precum formatul hîrtiei unui formular tip, sau de felul în care o lucrare trebuie să circule de la un birou la altul.
Finalitatea ştiinţei administraţiei coincide cu cea a administraţiei publice însăşi ea constă în servirea omului. Toate resursele şi metodele administraţiei publice şi ştiinţei administraţiei urmează să asigure servirea omului, satisfacerea drepturilor şi intereselor lsale legitime pe coordonatele juridice şi ale moralei creştine. Prin cercetările din ştiinţa administraţiei se urmăreşte găsirea celor mai adecvate soluţii, în scopul satisfacerii operative a intereselor generale în concordanţă cu interesele personale ale oamenilor. Ştiinţa administraţiei are un scop pragmatic ce constă în îmbunătăţirea activităţii şi structurii administraţiei publice. Finalitatea în ştiinaţa administraţiei este ca, printr-o activitate şi structură raţională şi eficientă a aparatului administrativ şi prin utilizarea unor criterii, reguli, principii şi metode ştiinţifice, săse folosească resurse umane, materiale şi financiare minime, realizîndu-se un randament maxim.
Finalitatea ştiinţei administraţiei însăşi şi constă în găsirea celor mai judicioase soluţii pentru ca administraţia publică să se adapteze la circumstanţe, astfel încăt să-şi poată întotdeauna îndeplini serviciile. Totodată, prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, ca disciplină social-politică, se ajută funcţia legiuitoare a statuli prin propuneri de lege ferendă, urmărindu-se îmbunătăţirea actelor normative referitoare la administraţia publică, în concordanţă cu necontenita evoluţie socială precum şi cu progresul ştiinţific şi tehnic.
Progresul în administraţia publică este determinat şi de posibilitatea de a evalua orice activitate din punctul de vedere al rezultatelor previzibile şi imprevizibile. Necesitatea de a explica de ce s-a obţinut un anumit rezultat, în măsura în care acest răspuns este raţional, justifică existenţa, utilitatea şi aplicarea ştiinţei administraţiei. Un asemenea răspuns urmează a se fundamenta pe analiza faptelor concrete pentru a duce la descoperirea interdependenţei, a legăturilor cauzale, a condiţionăriidintre fenomene, la explicarea activităţilor aşa cum se realizează el e în realitate, ceea ce constituie unul din scopurile ştiinţei administraţiei.
Preocupări în legătură cu cercetarea administraţiei publice există încă din cele mai vechi timpuri. Gîndirea umană a abordat acest subiect din momentul în care în existenţa socială şi-au făcut apariţia activitatea şi structurile administraţiei publice.
În acelaşi context A.Iorgovan , Mihai Oroveanu subliniază că încă din sec. XVII întîlnim, în cadrul învăţămîntului universitar german şi austriac, discipline privind ştiinţele camerale sau cameraliste. Reprezentantul cel mai de seamă a fost Lorenz von Stein, autorul uneia din primele lucrări în acest domeniu, “Teoria administraţiei”, prima lucrare reprezentativă apare, însă în Franţa, la 1845, autor fiind Alexandre-Fransois Viven, care alături de Charles-Jean Bonin, sunt întemeetorii ştiinţei administraţiei în Franţa.
Cercetarea ştiinţifică în domeniul administraţiei publice se intensifică la începutul secolului al XX-lea odată cu dezvoltarea fenomenului administrativ statal. O contribuţie a avut în acest sens şi şcoala juridică românească. În această ordine de idei îi menţionăm pe Constantin Disescu şi Paul Negulescu care au optat pentru edificarea unei discipline ştiinţifice care să cerceteze bazele raţionale ale organizării şi funcţionării administraţiei publice.
Studierea problemei cu privire la evoluţia ştiinţei administraţiei demonstrează că conturarea unei discipline ştiinţifice cu caracter autonom care să-şi propună cercetarea multilaterală a administraţiei publice este relativ tînără. Această idee este susţinută de Michael Howlett M.Ramesh , care remarcă că ştiinţa administraţiei a apărut în America de Nord şi în Europa după cel de-al doilea război mondial, atunci cînd cercetătorii politici au început să caute un nou sens al relaţiilor dintre organele administraţiei publice şi cetăţeni. La această etapă de dezvoltarea a societăţii ştiinţa administraţiei îşi reclamă autonomia în cadrul ştiinţelor sociale.
În această ordine de idei se înscriu diferite concepţii privind ştiinţa administraţiei, concepţii care explică probleme sau grupări de probleme specifice fenomenologiei administrative. La unele din ele ne vom referi în continuare.
Antonie Iorgovan în lucrarea Tratat de drept administrativ susţine că ştiinţa administraţiei este o ştiinţă specializată care are ca obiect cunoaşterea fenomenologiei administrative în toată complexitatea ei, formulînd principii şi soluţii pentru perfecţionarea permanentă a organizării şi funcţionării structurilor administrative, în funcţie de valorile de comandă ale puterii politice, de necesităţile economico-sociale, de gradul de înzestrare tehnică, de nivelul de cultură şi civilizaţie, etc.
Dumitru Brezoianu defineşte ştiinţa administraţiei ca ştiinţă socială care cercetează administraţia publică sub toate aspectele sale, în scopul îmbunătăţirii continue a organizării şi funcţionării aparatului administrativ, pentru satisfacerea în condiţii din ce în ce mai bune a nevoilor sociale.
Rezultatele investigaţiilor efectuate de I.Alexandru determină ştiinţa administraţiei drept o ştiinţă social-politică, care are drept obiect studierea globală a activităţii administrative a statului şi colectivităţilor locale, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, în vederea eficientizării, cu scopul realizării în condiţii optime a funcţiilor ce le revin în cadrul sistemului social-global. Această abordare a ştiinţei administraţiei este susţinută şi dezvoltată şi de M.Platon.
Există şi controverse care contestă existenţa ştiinţei administraţiei, ca ştiinţă autonomă şi care susţin că nu se pot separa în două discipline distincte dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei. Există şi idei preconcepute după care în activitatea de administrare ar fi suficient numai talentul de bun organizator şi că activitatea de administrare este o activitate pur executivă. Indiscutabil administraţia publică conţine şi elemente de artă ce presupune o sensibilitate aparte, un simţ artistic rafinat, o percepţie deosebită a sentimentelor şi dispoziţiei a administratorilor şi celor administraţi, unde talentul şi vocaţia au un mare rol pentru cei ce lucrează în sistemul administraţiei publice. Dar acesta este numai punctul de plecare, pentru că dincolo de acesta este necesară cunoaşterea profundă a domeniului pe care îl reprezintă administraţia publică în viaţa socială, domeniul de activitate care îşi are legităţile şi particularităţile sale.
Necesitatea unei astfel de cunoaşteri determină necesitatea cercetării administraţiei publice în cadrul ştiinţei administraţiei şi însuşirea acestei ştiinţe de către cei care fac administraţie, de către oamenii care lucrează în administraţia publică.

1.5. Relaţiile ştiinţei administraţiei cu celelalte discipline ştiinţifice.

Ştiinţa administraţiei se află într-o strînsă legătură cu dreptul şi management.
Administraţia publică în cel mai strîns mod interacţionează cu dreptul, în foarte multe cazuri ia forma de drept, foloseşte puterea dreptului, însăşi procesul de administrare se realizează în limitele procedurilor de drept stabilite.
Aspectele de drept ale administraţiei publice sunt esenţiale pentru practica administrării, deoarece necunoaşterea lor, sau ignorarea transformă activităţile şi deciziile de administrare în nule, lipsite de valoare.
Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ se bazează atît pe autonomia acestor două discipline ştiinţifice cît şi de imperativul utilizării ambelor în studiul fenomenului administrativ.
Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi management sunt de tipul relaţiilor parte întreg sau specie – gen. Dacă managementul general este ştiinţa care se ocupă cu studierea şi descifrarea regulilor generale de conducere eficientă a unui sistem social, ştiinţa administraţiei ne apare ca o ramură a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului social, şi anume administraţia publică.
O importanţă considerabilă pentru cunoaşterea esenţei administraţiei publice şi a aplicării ei practice o au investigaţiile economice. Anume de către economişti a fost puse bazele managementului – teoria conducerii biznesului.
Sinteza cunoştinţelor în domeniul economiei şi tehnologiilor, efectuate de G.Ford, F.Teylor, G.Emerson, A.Fayol şi alţi specialişti în domeniu a pus baza sistemului de cunoştinţe ce alcătuiesc “teoria conducerii”. De aici rezultă şi relaţiile ştiinţei administraţiei cu ştiinţele economice.
O legătură strînsă există între politologie şi ştiinţa administraţiei. Aceste legături, practice şi teoretice, sunt determinate de poziţia de subordonare pe care o are administraţia publică faţă de puterea politică. În acelaşi timp trebuie subliniată şi deosebirea dintre ele, deoarece între politologie , care studiază forţele politice , instituţiile politice propriuzise şi ştiinţa administraţiei, care studiază structurile organizatorice şi funcţionale ale administraţiei există o delimitare.
Ştiinţa administraţiei interacţionează cu istoria. Administrarea are o istorie lungă de constituire, dezvoltare şi activitate practică. Aspectul istoric al administraţiei publice conţine colosale cunoştinţe teoretice şi practice, deoarece permite a vedea rolul şi locul administraţiei în diferite tipuri de civilizaţie umană şi în rezolvarea celor mai diverse probleme sociale, religioase şi naţionale.. Analiza istorică a procesului de administrare confirmă, că administrarea – în diferite epoci istorice şi culturi naţionale a avut un caracter multilateral complex
Procesul de administrare este caracterizat în literatura filosofică ca un fenomen istoric ce conţine şi refractă în sine multiple legităţi dialectice a naturii, societăţii şi gîndirii. Poziţia şi concluziile filozofice creează baza metodologică şi conceptuală a cunoaşterii ştiinţifice şi a desăvîrşirii, perfecţionării practicii conducerii, facilitează orientarea cercetărilor creative. Prin urmare ştiinţa administraţiei are relaţii cu filosofia.
Ştiinţa administraţiei colaborează cu psihologia, deoarece în procesul de administrare permanent sunt implicaţi oameni cu interesele, scopurile, idealurile şi valorile lor. Deseori aceste elemente joacă rolul decisiv în procesul de administrare, determină conţinutul, forma şi rezultatul ei.
Accentul pe aspectele psihologice în procesul de conducere a fost iniţiat de psihoanalistull Z.Freid. Acest concept a permis cunoaşterea procesului de conducere ca un mecanism complicat şi actual a interacţiunii psihologice între oameni.
Administrarea ca fenomen social este caracterizată şi din punct de vedere al eticii, esteticii şi pedagogiei. Fără îndoială că, în procesul de administrare se realizează calităţile morale ale oamenilor. Intră în ritmul vieţii, cu toate că încă destul de lent, etica conducerii. Autorul conceptului de etica conducerii este considerat D.Karneghi. O influenţă destul de semnificativă asupra administrării o are literatura artistică, teatru, filmele, pictura şi arhitectura. Procesul de administrare conţine în sine un potenţial pedagogic considerabil, ea instruieşte şi educă oamenii, le formează caracterele şi conceptele, le îmbogăţeşte cunoştinţele şi experienţa.
Între ştiinţa administraţiei şi sociologie există de asemenea o legătură foarte strînsă, determinată de imposibilitatea existenţei administraţiei în afara mediului social. Mediul social exercită o influenţă hotărîtoare asupra administraţiei. Astfel aspecte importante ale procesului de administrare întîlnim în gîndirea sociologică (K.Marx, M.Weber D. Bernham) , care a demonstrat o corelaţie între nivelul de administrare şi nivelul de reglementare şi coordonare a proceselor sociale. Această concepţie reflectă caracterul dualist al administrării (gestiunea lucrurilor generale şi funcţia de clasă).
Cele expuse anterior demonstrează, că ştiinţa administraţiei are un caracter multilateral şi complex. Este necesar de a ţine cont de toate aspectele atît în timpul efectuării investigaţiilor ştiinţifice în domeniul administraţiei publice cît şi în activităţile practice. În primul rînd, că fiecare abordare (filosofică, politică, istorică, ideologică, economică ş.a.) poartă în sine sensul de cunoaştere a acestui fenomen social complex. În al doilea rînd fiecare aspect îndeplineşte funcţia sa de cunoaştere şi nu trebuie de a da prioritate unuia sau altuia. În al treilea rînd în ansamblu ele alcătuiesc unitatea esenţei procesului de administrare.